Kalata: Istnieją realne szanse na ratyfikację Konwencji

Rozmowa z Anną Kalatą, Minister Pracy i Polityki Społecznej, na temat szans ratyfikacji przez Polskę Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych.

30 marca 2007 roku w Nowym Jorku złożyła Pani symboliczny podpis pod Konwencją Praw Osób Niepełnosprawnych. Jakie są Pani przewidywania w sprawie ratyfikacji tej Konwencji przez Polskę? Czy można się spodziewać, że ratyfikacja nastąpi szybko i bez problemów?

Podpisanie Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych to nie tylko wyrażenie przez Polskę poparcia dla respektowania wszelkich praw człowieka w odniesieniu do osób niepełnosprawnych oraz dla idei i zasad zapisanych w Konwencji. Podpisanie Konwencji stanowi również sygnał, że Polska zamierza stać się jej stroną poprzez ratyfikację. Zgodnie z artykułem 89 ustęp 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ratyfikacja tej Konwencji wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, gdyż Konwencja dotyczy wolności i praw obywatelskich określonych w Konstytucji oraz odnosi się do spraw uregulowanych w ustawach. Jak wiadomo, przygotowanie projektu ustawy wiąże się z obowiązkiem określenia skutków jej wprowadzenia w życie, w tym skutków finansowych.
Konwencja dotyczy, w kontekście podmiotowym, osób niepełnosprawnych, a w kontekście przedmiotowym   należnych im praw. Konwencja obejmuje prawa z wielu dziedzin. Wstępne analizy ustawodawstwa krajowego dotychczas przeprowadzone w celu przygotowania uzasadnienia wniosku o podpisanie Konwencji doprowadziły do stwierdzenia, że znaczna część postanowień Konwencji znajduje odzwierciedlenie w polskim porządku prawnym. Ale przed rozpoczęciem procedury ratyfikacji Konwencji przez Polskę konieczne będzie przeprowadzenie bardziej wnikliwego zbadania ustawodawstwa krajowego w celu ustalenia niezbędnych zmian, aby możliwe było doprowadzenie do pełnej zgodności prawa krajowego z postanowieniami Konwencji. Wprowadzenie tych zmian może skutkować zwiększeniem wydatków ze środków publicznych na zapewnienie funkcjonowania nowych rozwiązań prawnych, a więc konieczne będzie precyzyjne określenie związanych z tym skutków finansowych.
Jak z powyższego wynika, proces ratyfikacji Konwencji będzie wymagał odpowiedniego nakładu czasu, ale istnieją realne szanse na ratyfikację Konwencji przez Polskę.
Należy podkreślić, że nie ma limitu czasu, w trakcie którego oczekuje się ratyfikacji Konwencji przez Strony, które podpisały ten dokument.

Czy już teraz są planowane zmiany legislacyjne, by dopasować polskie prawo do zasad zapisanych w Konwencji?

Aby możliwe było wskazanie zakresu koniecznych zmian legislacyjnych, należy najpierw jednoznacznie określić znaczenie postanowień Konwencji, gdyż wiele z nich sformułowanych jest w sposób ogólny, a ich zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki. Przyjęta interpretacja postanowień Konwencji będzie miała wpływ na ustalenie faktycznego zakresu zobowiązań wynikających z Konwencji dla państwa.
Należy też mieć na uwadze potrzebę zbudowania bardziej kompleksowego podejścia do problematyki osób niepełnosprawnych przez wszystkie odpowiednie resorty i do rzeczywistej realizacji idei zintegrowanego podejścia do niepełnosprawności, tj. włączania problematyki niepełnosprawności w główny nurt polityki w różnych obszarach realizowanej na różnych szczeblach zarządzania państwem (ang. disability mainstreaming).
W Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej przygotowane zostały założenia do nowej ustawy dotyczącej osób niepełnosprawnych. Odwoływać się ona będzie do podstawowych praw osób niepełnosprawnych, ale uregulowanie wielu z nich, zwłaszcza wykraczających poza kwestie zatrudnienia i rehabilitacji zawodowej, pozostawione będzie przepisom odrębnym. Jednak nie planuje się wprowadzenia w życie tej ustawy wcześniej niż z początkiem 2009 roku.

Dlaczego nie został podpisany Protokół Fakultatywny dołączony do Konwencji? Czy istnieje szansa na przystąpienie do niego w przyszłości?

W styczniu bieżącego roku Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej rozpoczęło przygotowanie projektu uzasadnienia wniosku o podpisanie Konwencji, aby umożliwić jej podpisanie w dniu 30 marca br., a jednocześnie, po przeprowadzeniu analizy postanowień Protokołu Fakultatywnego oraz po uwzględnieniu doświadczeń w stosowaniu procedur skargowych w odniesieniu do innych konwencji praw człowieka ONZ, podjęta została, w wyniku uzgodnień międzyresortowych, decyzja o powstrzymaniu się od jego podpisania przez Polskę w dniu otwarcia do podpisu.
Wynikało to z faktu istnienia istotnych wątpliwości co do tego, czy skargi indywidualne bądź zbiorowe są właściwymi procedurami weryfikacji przestrzegania przez państwa norm międzynarodowych określających prawa społeczne. Wątpliwości te mają charakter praktyczny oraz prawny.
Towarzyszące konwencjom międzynarodowym protokoły, które obejmują quasi-sądowe procedury kontrolne, właśnie dlatego mają charakter fakultatywny, aby dać państwom możliwość właściwego wyboru procedury weryfikacji norm materialnych. Polska, tak jak wiele innych państw, skorzystała z tej możliwości. Warto dodać, że w dniu 30 marca Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych została podpisana przez 81 państw (w tym 21 Państw Członkowskich Unii Europejskiej) oraz przez Wspólnotę Europejską. Natomiast Protokół Fakultatywny do tej Konwencji podpisały tylko 44 państwa, w tym 14 Państw Członkowskich Unii Europejskiej.
Jak już wspomniałam, w Polsce prawo wymaga, by umowy międzynarodowe dotyczące wolności i praw obywatelskich określonych w Konstytucji oraz spraw uregulowanych w ustawach były ratyfikowane po uprzedniej zgodzie wyrażonej w ustawie. Istotą tego uregulowania jest to, by można było precyzyjnie rozeznać zakres przyjmowanego przez państwo zobowiązania międzynarodowego oraz jego różnorodne skutki dla porządku wewnętrznego państwa. Takie skutki zostaną określone na bazie przyjętej interpretacji postanowień Konwencji.
Natomiast w przypadku związania się Protokołem Fakultatywnym do Konwencji dopuszczającym procedurę skargową, Polska poddałaby się „orzecznictwu” Komitetu do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych, który będzie miał uprawnienie nadawania precyzyjnego znaczenia normom dotyczącym praw społecznych zawartych w Konwencji. Znaczenie to mogłoby być o wiele szersze niż to, które zostanie przyjęte w związku z ratyfikacją Konwencji.
Podpisanie Protokołu stanowiłoby sygnał jego późniejszej ratyfikacji. A ratyfikacja Protokołu Fakultatywnego przez Polskę dałaby Komitetowi możliwość dokładnego i faktycznie wiążącego ustalania obowiązków naszego państwa, niezależnie od ich społecznych i finansowych skutków. Komitet miałby więc wpływ na określanie priorytetów polityki społecznej państwa oraz sposobów ich realizacji, niezależnie od możliwości finansowych państwa. A jednocześnie, Komitet, jako niezależny międzynarodowy organ kontrolny, nie ponosiłby żadnej odpowiedzialności przed konstytucyjnymi organami państwa, natomiast taką odpowiedzialność ponosiłby rząd.
Z artykułu 35 Konwencji wynika dla państwa obowiązek składania Komitetowi do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych okresowych raportów z wykonywania postanowień Konwencji. Ale w związku z brakiem sformułowania w Konwencji definitywnego prawa określania treści norm Konwencji przez ten organ kontrolny (zgodnie z art. 36 ust. 1, Komitet może bowiem poczynić „takie uwagi i zalecenia ogólne w stosunku do sprawozdania, jakie uzna za właściwe”) państwo może prowadzić z nim dialog, co do właściwych sposobów przestrzegania jej postanowień. I taki sposób sprawowania kontroli przestrzegania postanowień Konwencji Polska akceptuje.
Należy mieć na uwadze, że w artykule 4 ustęp 2 Konwencji, odnośnie zawartych w niej praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, zostało sformułowane zobowiązanie do podjęcia przez państwa odpowiednich kroków, w ramach dostępnych im środków i, gdy to potrzebne, w ramach współpracy międzynarodowej, w celu osiągnięcia stopniowo pełnej realizacji tych praw. Oznacza to brak natychmiastowego obowiązku pełnego zagwarantowania określonych praw. Państwo zobowiązane jest natomiast do określenia odpowiedniej polityki społecznej i przyjęcia środków jej realizacji.
Podjęcie przez Polskę wynikającego z podpisania Protokołu Fakultatywnego zobowiązania do poddania się rozstrzygnięciom Komitetu do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych wydaje się obecnie przedwczesne, gdyż nie jest jasne, jaki kształt przybierze faktycznie procedura rozpatrywania zawiadomień, jakie będzie stanowisko Komitetu, co do kontroli realizacji jego uwag i zaleceń, pozostaje także wiele nierozstrzygniętych kwestii dotyczących interpretacji postanowień Konwencji.
Ponowne rozważenie możliwości podpisania przez Polskę Protokołu mogłoby zostać podjęte po jego wejściu w życie, kiedy będzie znana praktyka jego stosowania, a zwłaszcza kierunki interpretacji postanowień Konwencji przez Komitet do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych.

Jak Pani Minister ocenia rangę podpisanej Konwencji? Czy takie międzynarodowe konwencje mogą realnie wpłynąć na poprawę życia osób niepełnosprawnych w Polsce?

Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych uzupełnia wcześniej przyjęte konwencje Narodów Zjednoczonych dotyczące praw człowieka. Jest pierwszym międzynarodowym aktem prawnym tej rangi, który odnosi się kompleksowo do osób niepełnosprawnych, a ponadto jest pierwszą konwencją z zakresu praw człowieka przyjętą przez NZ w XXI wieku. Konwencja została przyjęta dla umożliwienia 650 mln osób niepełnosprawnych na świecie skutecznego korzystania z wszelkich praw człowieka i podstawowych wolności, na równi z innymi osobami.
Międzynarodowe Konwencje, którymi Polska jest związana, muszą być brane pod uwagę w procesie stanowienia prawa krajowego. Dlatego również Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych może korzystnie wpłynąć na sytuację osób niepełnosprawnych w Polsce, gdyż wdrażanie jej postanowień powinno:
- przyczynić się do zmiany postaw społecznych i uwrażliwienia społeczeństwa na potrzeby osób niepełnosprawnych, a jednocześnie do lepszego wdrażania krajowych przepisów prawnych dotyczących osób niepełnosprawnych, bądź do doskonalenia tych przepisów,
- przyczynić się do rzeczywistej realizacji idei zintegrowanego podejścia do niepełnosprawności w celu rozwiązywaniu problemów osób niepełnosprawnych w głównych obszarach polityki państwa,
- zwrócić uwagę na obowiązek lepszego wspierania aktywnego udziału osób niepełnosprawnych i/lub ich przedstawicieli w procesie podejmowania decyzji, zwłaszcza tych, które bezpośrednio dotyczą osób niepełnosprawnych,
- wpłynąć na upowszechnienie stosowania zasady równości szans dla osób niepełnosprawnych, wymienionej w artykule 3 Konwencji, która winna skłaniać do projektowania i wdrażania takich rozwiązań, które zapewnią osobom niepełnosprawnym niezbędne wsparcie społeczne, w odpowiednich formach, jak i zakresie, umożliwiającym zrekompensowanie dysfunkcji osoby niepełnosprawnej i ewentualnych słabości rodzin, będących naturalnymi ogniwami oparcia społecznego osób niepełnosprawnych,
- przyczynić się do wzmocnienia realizacji zasady dostępności, zwłaszcza w zakresie infrastruktury budowlanej i transportowej oraz komunikacji i informacji,
- służyć przeciwdziałaniu wszelkiej dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność oraz edukacji społeczeństwa w tym zakresie,
- przyczynić się do zwiększenia integracji społecznej osób niepełnosprawnych, wzrostu zainteresowania osób niepełnosprawnych sferą publiczną, poprawie dostępu osób niepełnosprawnych do poszczególnych obszarów społecznego funkcjonowania, w tym zwłaszcza do otwartego rynku pracy, edukacji, kultury, czy turystyki.
Należy jednak podkreślić, że poziom zaspokojenia potrzeb społecznych, w tym potrzeb osób niepełnosprawnych w zasadniczym stopniu zdeterminowany jest przez możliwości ekonomiczne państwa.