NIK: Pozorny nadzór państwa nad placówkami świadczącymi opiekę całodobową

W skrajnych przypadkach 10, 12, a nawet 18 lat działały bez zezwolenia placówki, które poza jakąkolwiek kontrolą świadczyły usługi w zakresie całodobowej opieki nad osobami z niepełnosprawnością, przewlekle chorymi i w podeszłym wieku. Jak ustaliła Najwyższa Izba Kontroli (NIK), było to możliwe głównie z powodu nieskutecznych działań i zaniedbań wojewodów oraz nieadekwatnych do potrzeb i nieprecyzyjnych przepisów. W ocenie NIK oznacza to, że nadzór państwa sprawowany nad tego rodzaju placówkami jest pozorny.

 

Kontrola NIK pokazała, że w latach 2015-2018 w całym kraju, bez wymaganego zezwolenia funkcjonowało ponad 200 placówek oferujących opiekę całodobową. Połowa, mimo wykrycia ich nielegalnej działalności i nałożenia kar pieniężnych, nadal, bez większych problemów świadczyła usługi. Koszty dostosowania działalności do obowiązujących standardów były bowiem znacznie wyższe od orzeczonych kar, których w dodatku większość właścicieli i tak nie płaciła. Nie ponosząc konsekwencji finansowych nielegalnej działalności i nie dostosowując się do wymogów określonych prawem, mogli oni pobierać niższe opłaty za usługi niż placówki działające legalnie i w ten sposób tworzyć nieuczciwą konkurencję.

 

Osoby niepełnosprawne, przewlekle chore i w podeszłym wieku są najsłabszą i najbardziej bezbronną grupą społeczną. Ze względu na swoją niesamodzielność, niewielki kontakt z otoczeniem, a czasami brak takiego kontaktu, nie mogą same bronić swoich praw, co stwarza pole do nadużyć. Jak wykazała kontrola NIK, w wielu przypadkach naruszane były ich dobra szczególnie chronione: zdrowie, życie i godność osobista. Dlatego też, zdaniem Izby, osoby te powinny być otoczone szczególną ochroną prawną.

Systematyczny wzrost liczby osób potrzebujących całodobowej opieki, to m.in. wynik postępującego procesu starzenia się społeczeństwa. Według prognozy GUS, do 2050 r. populacja osób w wieku 60 lat i starszych wzrośnie do 13,7 mln i będzie stanowiła ponad 40% ogółu ludności, w 2018 r. ten wskaźnik wynosił 24,8%. To oznacza, że zapotrzebowanie na nowe miejsca w domach pomocy społecznej i w placówkach zapewniających całodobową opiekę będzie coraz większe. Tych ostatnich gwałtownie przybywa od 2004 r., po wejściu w życie przepisów umożliwiających tworzenie takich placówek w ramach działalności statutowej lub gospodarczej.

 

W latach 2015-2018 najwięcej placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku prowadzono w województwach: mazowieckim, śląskim, pomorskim, dolnośląskim i małopolskim. Ich liczba wzrosła z 416 do 564 (35,6%), a liczba miejsc, które oferowały z ok.14 tys. do ponad 20 tys. (47,0%). Domów pomocy społecznej przybyło w tym czasie znacznie mniej – z 819 do 875 (6,8%), a liczba miejsc dla pensjonariuszy wzrosła tam z niemal 77,5 tys. do prawie 84 tys. (7,9%).

 

To jednak dane oparte na szacunkach i obliczeniach własnych NIK, ponieważ informacje gromadzone na ten temat przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej były niespójne i nierzetelne. Wynikało z nich np. że w całym województwie dolnośląskim w dniu 31 grudnia 2018 r. funkcjonowała zaledwie jedna placówka dysponująca czterema miejscami, w której nikt nie przebywał. Natomiast z danych zebranych przez Izbę wynika, że działały wówczas 53 placówki oferujące 1701 miejsc, które były wykorzystane w 89,4%.

 

Powodem dużego i wciąż rosnącego zainteresowania pobytem w tego rodzaju placówkach jest przede wszystkim stosunkowo niski koszt oferowanych przez nie usług, w wielu wypadkach niższy niż w domach pomocy społecznej prowadzonych przez samorządy. Przybywa ich także dlatego, że gminy nie tworzyły alternatywnych miejsc dla potrzebujących, co umożliwia ustawa o pomocy społecznej. Dzięki wynikającym z niej przepisom, można tworzyć środowiskowe domy samopomocy, mieszkania chronione, rodzinne domy pomocy czy domy dziennego pobytu. Gminy korzystają z tych możliwości w niewielkim zakresie, mimo że są to rozwiązania społecznie bardziej akceptowalne i kilkukrotnie tańsze niż pobyt w całodobowej placówce specjalistycznego wsparcia, jaką jest DPS. Z kolei władze powiatów odpowiedzialnych za rozwój sieci ponadgminnych domów pomocy społecznej, w niewielkim stopniu realizowały to zadanie, głównie ze względu na ograniczone możliwości finansowe – skupiały się na zarządzaniu siecią już istniejących DPS-ów.

Według danych zebranych przez NIK w urzędach wojewódzkich, na koniec 2018 r. bez wymaganego zezwolenia, w całej Polsce działało 108 placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Jednak kontrolerzy Izby, w krótkim czasie, tylko w czterech województwach zidentyfikowali aż 11 dodatkowych placówek, które działały nielegalnie, co może wskazywać na to, że skala zjawiska jest dużo większa niż to wynika z oficjalnych dokumentów.

 

Jak ustaliła NIK, na koniec 2018 r. najwięcej działających nielegalnie placówek odnotowano w województwach: mazowieckim – 74, wielkopolskim – 8, pomorskim – 7, kujawsko- pomorskim – 6, w dolnośląskim – 5. Z kolei badanie ankietowane przeprowadzone w 12 nieobjętych kontrolą województwach pokazuje, że w latach 2015-2018 w świętokrzyskim – nie zidentyfikowano żadnego przypadku prowadzenia placówki bez zezwolenia, w podkarpackim i zachodniopomorskim po jednym, a w województwie lubelskim dwa. Tak duże różnice dotyczące liczby nielegalnie działających placówek mogą wynikać ze zróżnicowanego, w poszczególnych regionach, popytu na oferowane usługi, jak również z różnej skuteczności urzędów wojewódzkich w identyfikacji takich placówek.

 

Najczęściej ich właściciele nie ubiegali się o zezwolenie na prowadzenie działalności, z powodu wysokich kosztów, jakie musieliby ponieść w związku z dostosowaniem budynków do wymogów ochrony przeciwpożarowej i standardów określonych w ustawie o pomocy społecznej. W placówce wielopiętrowej musi np. być zamontowana  winda (a dokładnie dźwig osobowy), z budynków i ich otoczenia trzeba usunąć bariery architektoniczne, pokoje mieszkalne o odpowiednim metrażu mogą być przeznaczone najwyżej dla trzech osób, odpowiednio wyposażone łazienki nie więcej niż dla 5, a toalety maksymalnie dla 4 podopiecznych. Pensjonariusze muszą mieć zapewnione trzy posiłki dziennie, w tym dietetyczne, przygotowane wg wskazań lekarza.

 

Tymczasem, jak wynika z ustaleń kontroli zleconych przez wojewodów, działalność bez zezwolenia prowadzono głównie w domach jednorodzinnych, tylko częściowo zaadaptowanych do potrzeb nie więcej niż dziesięciu podopiecznych. Budynków nie modernizowano, ponieważ koszty takich działań byłyby dużo wyższe niż kary pieniężne nakładane za prowadzenie placówek bez zezwolenia. W dodatku większość posesji była wynajmowana i właściciele musieliby się zgodzić na wprowadzanie zmian. Niektórzy z nich nawet nie wiedzieli, że prowadzona jest tam tego rodzaju działalność.

 

W praktyce jedyną, ale w niewielkim stopniu wykorzystywaną możliwością pozyskiwania wystarczających i obiektywnych informacji na temat działalności placówek oferujących opiekę całodobową są kontrole kompleksowe. W latach 2015-2018 w województwie łódzkim objęto nimi 3% takich placówek, w województwie pomorskim niecałe 5%, w województwie mazowieckim ok. 19%, a w województwie śląskim nieco ponad połowę, choć zgodnie z przepisami powinny się odbywać nie rzadziej niż raz na 3 lata. W efekcie wiele placówek funkcjonowało bez zezwolenia przez kilka, a w skrajnych przypadkach nawet przez kilkanaście lat.

Jak ustaliła NIK, wojewodowie w niewielkim stopniu samodzielnie pozyskiwali informacje o placówkach działających bez zezwolenia, kontrolę zarządzali dopiero po skargach składanych przez członków rodzin pensjonariuszy, zwolnionych pracowników czy konkurencję. Brak kontroli o charakterze prewencyjnym i reagowanie niemal wyłącznie na napływające sygnały uniemożliwia pomoc osobom, które same, ze względu na stan zdrowia nie są w stanie złożyć skargi.

 

Jest to tym bardziej niepokojące, że kontrole zlecone przez wojewodów na podstawie doniesień, także w placówkach, które miały pozwolenie na działalność, potwierdziły bardzo poważne nieprawidłowości. Szczególny niepokój budzą: niezapewnianie pensjonariuszom właściwych warunków mieszkaniowych, brak dostatecznej liczby pomieszczeń sanitarnych, jadalni, pralni czy suszarni, a także wymaganego wyposażenia w pokojach pensjonariuszy, nieutrzymywanie czystości w pomieszczeniach, a przede wszystkim brak odpowiedniego wyżywienia, a także niepodawanie przepisanych przez lekarzy leków, pozostawianie pacjentów bez opieki, znęcanie się nad nimi i wyłudzanie od pensjonariuszy pieniędzy.

 

Podczas kontroli stwierdzono także niewłaściwe prowadzenie dokumentacji, brak ewidencji stosowania przymusu bezpośredniego (krępowania pasami, ograniczaniu kontaktu z otoczeniem), rejestracji przypadków korzystania ze świadczeń zdrowotnych czy brak umów dla osób przebywających w placówce. NIK zwraca także uwagę na to, że zawarte umowy były podpisywane zazwyczaj przez rodziny pensjonariuszy, z pominięciem ich zgody, chociaż zwykle nie były to osoby ubezwłasnowolnione.

 

Zdaniem Izby, brak prewencyjnych kontroli w placówkach oferujących całodobową opiekę to konsekwencja niedostatecznej aktywności wojewodów, nieadekwatnych do potrzeb możliwości kadrowych oraz nieuprawnionych, wg NIK, interpretacji przepisów. Izba ustaliła, że w kontrolowanych urzędach wojewódzkich nie opracowano procedur pozwalających na identyfikację placówek działających bez zezwolenia. Zaniechanie to urzędnicy tłumaczyli nieprecyzyjnymi przepisami - ich zdaniem w ustawie o pomocy społecznej nie określono w jakiej formie i w jakim trybie wojewoda może uzyskiwać potrzebne informacje, a zawarty w niej katalog zadań, wg urzędników nie reguluje kwestii monitorowania tych placówek, rozumianego jako proces systematycznego zbierania i analizowania informacji. NIK nie podziela tego stanowiska. Zdaniem Izby, z ustawy wynika, że wojewodowie powinni monitorować na swoim terenie działalność placówek zapewniających całodobową opiekę, w tym także rozpoznawać i kontrolować te z nich, które działają bez zezwolenia.

Skuteczną reakcję w sytuacjach rażących zaniedbań lub też świadczenia opieki z naruszeniem przepisów i praw osób w nich przebywających, uniemożliwiał także brak precyzyjnych przepisów pozwalających np. służbom wojewody na natychmiastowe wejście na teren placówki, oględziny wszystkich pomieszczeń oraz kontakt z mieszkańcami i wgląd w dokumentację. W efekcie, inspektorzy nie byli w stanie stwierdzić czy zagrożone jest życie lub zdrowie pensjonariuszy takich placówek, co umożliwiłoby przeniesienie tych osób w inne miejsce.

 

W objętym kontrolą okresie wojewodowie zlecili przeprowadzenie w całym kraju 306 kontroli w placówkach, w których zachodziło uzasadnione podejrzenie prowadzenia działalności bez zezwolenia. Do 40 nie doszło właśnie dlatego, że inspektorzy nie zostali wpuszczeni na teren placówek, nawet jeśli pojawili się tam w asyście policjantów. Dodać należy że w latach 2015-2018 zapadł zaledwie jeden wyrok skazujący za utrudnianie kontroli. W ocenie NIK, w tej sytuacji zasadnym byłoby wprowadzenie administracyjnych kar pieniężnych za uniemożliwienie lub utrudnienie tego rodzaju kontroli prowadzonych przez wojewodę oraz Straż Pożarną, Inspekcje Sanitarną i Nadzór Budowlany.

 

Ponieważ urzędy wojewódzkie nie pełniły wiodącej roli w identyfikacji nielegalnie funkcjonujących placówek, nie było współpracy między instytucjami i służbami odpowiedzialnymi za realizację poszczególnym zadań w tym zakresie, m.in. między urzędami wojewódzkimi, policją, strażą pożarną i placówkami pomocy społecznej. W trakcie kontroli NIK pracownicy urzędów zwracali również uwagę na brak współpracy ze strony samorządów w identyfikacji placówek działających bez zezwolenia. Co więcej, wskazywali wręcz przypadki współpracy ośrodków pomocy społecznej z podmiotami prowadzącymi nielegalne placówki.

W latach 2015-2018 wojewodowie zidentyfikowali 226 placówek, co do których zachodziło podejrzenie, że prowadzą działalność bez zezwolenia. Zlecone postępowania wyjaśniające potwierdziły te przypuszczenia w 210 przypadkach. Przewlekłość działań władz doprowadziła jednak do tego, że np. w województwie pomorskim:

Zdaniem NIK, u osób prowadzących placówki bez zezwolenia, taka sytuacja mogła utrwalać poczucie bezkarności i zachęcać do samowoli. W efekcie, w latach 2015-2018 mimo, że nałożono kary na 142 placówki, 96% z nich nadal prowadziło działalność, niektóre nawet przez kilka lat. Wynikało to także z tego, że zgodnie z obecnymi regulacjami, placówka funkcjonująca bez zezwolenia nie jest likwidowana. Tylko w przypadku stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia osób w niej przebywających wojewoda może wydać decyzję nakazującą wstrzymanie jej działalności – do czasu uzyskania zezwolenia (w latach 2015-2018 w całym kraju wydano tylko 4 takie decyzje ), w innych sytuacjach nakładana jest tylko kara pieniężna. Zdaniem NIK, podmiot prowadzący działalność polegającą na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, powinien gwarantować swoim podopiecznym bezpieczeństwo, zasadne jest więc, wg Izby, wprowadzenie możliwości natychmiastowej likwidacji placówki.

Bezkarność właścicieli placówek wynikała także z wysokości kar – w niektórych przypadkach nieadekwatnej do osiąganych zysków. Za prowadzenie bez zezwolenia placówki, w której przebywało do 10 pensjonariuszy trzeba było zapłacić 10 tys. zł, dwa razy tyle, jeśli podopiecznych było więcej, przy czym 20 tys. wynosiła kara dla opiekujących się i 11 osobami, i np. 98. Jeśli na placówkę była nakładana kolejna kara, wynosiła 40 tys.

 

NIK proponuje podwyższenie i zróżnicowanie kar w zależności od liczby pensjonariuszy lub od osiągniętych przychodów (ustalony procent). W przypadku ponownego nałożenia kary celowym byłoby, wg Izby, wydawanie decyzji o likwidacji placówki nie podejmującej żadnych działań w celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności.

 

Konieczna jest także większa skuteczność w ściąganiu kar. W badanym przez NIK okresie, udało się wyegzekwować zaledwie 33% z nich, bowiem większość osób, które prowadziły działalność bez zezwolenia odwoływała się od decyzji o nałożeniu kary, część występowała o rozłożenie jej na raty lub rzadziej o  zmniejszenie albo umorzenie.

 

W przypadku 68 placówek kar nawet nie nałożono. Właściciele przenosili działalność na inny podmiot, w inne miejsce lub dokonywali pozornej zmiany charakteru działalności np. na usługi opiekuńcze w systemie dziennym lub wynajem pokoi czy usługi agroturystyczne. W konsekwencji, postępowanie administracyjne trzeba było rozpoczynać od początku. Braku skuteczności w tym względzie sprzyjała również ugruntowana linia orzecznictwa Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wynika z niej, że nie można nałożyć kary na placówkę, która w momencie orzekania już nie prowadzi działalności, mimo, że w niektórych przypadkach przez wiele lat taką działalność prowadziła lub zaprzestała jej dopiero podczas postępowania odwoławczego. W ocenie NIK, zasadnym byłoby uniemożliwienie odstąpienia od wymierzania kary w takich przypadkach, obecnie nielegalnie działająca placówka pozostaje zupełnie bezkarna.

 

Izba uważa także, że należałoby przenieść odpowiedzialność za prowadzenie placówki bez zezwolenia na grunt prawa karnego, gdzie taka działalność, powinna być kwalifikowana jako przestępstwo – z uwagi na groźbę stworzenia realnego zagrożenia dla życia i zdrowia jej pensjonariuszy.

NIK niepokoi również fakt, że legalnie funkcjonujące placówki, które świadczą usługi w zakresie całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi oraz osobami w podeszłym wieku, w świetle istniejących przepisów nie muszą przestrzegać żadnych wymogów dotyczących zatrudnienia (najczęściej w ramach umowy zlecenia lub wolontariatu), kwalifikacji i liczby osób świadczących usługi opiekuńcze. Tak się dzieje, mimo, że pensjonariusze często wymagają specjalistycznej i różnorodnej opieki, są to np. osoby z chorobą Alzheimera, psychicznie chore czy z niepełnosprawnością intelektualną.

 

W ocenie NIK brak jednoznacznie sprecyzowanych wymagań kadrowych stanowić może zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w prywatnych placówkach, zwłaszcza że w obecnie obowiązujących uregulowaniach brak jest wskazania instytucji, która w sytuacji kryzysowej stwierdziłaby występowanie zagrożenia zdrowia lub życia mieszkańców.

 

Przykład: W marcu 2016 r. inspektorzy Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego przeprowadzili  kompleksową kontrolę w placówce w Starych Babicach, gdzie stwierdzili, m.in. brak ewidencji świadczeń zdrowotnych udzielanych na jej terenie. Wojewoda wydał zalecenia pokontrolne, a o ich realizacji placówka poinformowała w październiku. Niemal rok później, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich przekazało wojewodzie raport Krajowego Mechanizmu Prewencji Tortur z wizytacji w tej placówce, z którego wynikało, że mieszkańcom podawano leki psychotropowe bez pisemnego zalecenia lekarza. Właścicielka placówki twierdziła, że najprawdopodobniej takie zalecenia są przechowywane w przychodni, w której przyjmował psychiatra, a on sam przekazywał je przez telefon. Wizytacja pokazała jednak, że wśród mieszkańców, którym podawano leki psychotropowe były także osoby niekonsultowane psychiatrycznie. Wojewoda powiadomił Okręgową Izbę Lekarską, która nie stwierdziła w tym działaniu znamion przewinienia zawodowego ze strony lekarza i umorzyła postępowania wyjaśniające.

 

W obowiązujących przepisach nie wskazano instytucji, która byłaby uprawniona do kontroli placówek w zakresie zapewnienia mieszkańcom opieki medycznej, w szczególności prowadzonej farmakoterapii. Zmiany w tym zakresie wymagałyby włączenia do zespołu kontrolerów służb medycznych.

 

Jak pokazują dane zebrane przez NIK w trakcie kontroli, w latach 2015-2018 zarejestrowano 254 nowe placówki oferujące całodobową opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi oraz osobami w podeszłym wieku. W tym samym czasie wojewodowie potwierdzili działalność 210 kolejnych, funkcjonujących bez zezwolenia. Liczby są porównywane, co zdaniem Izby, wynika z braku stosownych przepisów i słabego nadzoru państwa nad tego rodzaju placówkami.

 

W związku z tym, że naruszanie przepisów nie wiąże się właściwie z żadnymi poważnymi konsekwencjami, Najwyższa Izba Kontroli zwróciła się do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o podjęcie szeregu przedsięwzięć m.in. legislacyjnych, dotyczących skutecznego przeciwdziałania tworzeniu i prowadzeniu działalności przez placówki nie posiadające zezwolenia wojewody.