Reforma orzecznictwa. Porządkowanie systemu

Czy reforma systemu orzekania oznacza weryfikację wszystkich orzeczeń? Czy zmienia system świadczeń? Czy będzie też orzekana niesamodzielność? Mówi nam prof. Gertruda Uścińska, prezes ZUS, przewodnicząca zespołu ds. reformy orzekania.

Tomasz Przybyszewski: Różne opinie o planowanej reformie systemu orzekania pojawiają się w przestrzeni medialnej, w tym także wśród naszych Czytelników. Chcielibyśmy więc poprosić o ostateczną odpowiedź na powtarzające się pytanie: czy nowy system orzekania oznaczać będzie weryfikację orzeczeń już wydanych? Czy też wydane do tej pory orzeczenia pozostaną w mocy, w tym także te wydane bezterminowo?

Prof. Gertruda Uścińska, przewodnicząca Międzyresortowego Zespołu ds. Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy: Już w założeniach, a więc na samym początku prac Międzyresortowego Zespołu nad nowymi zasadami i organizacją procesu orzeczniczego przyjęto, że planowane regulacje dotyczyć będą tych osób, które same wystąpią o orzeczenia; czy to po raz pierwszy, gdyż dotychczas orzeczenia nie posiadały, czy też po raz kolejny, np. w związku z wygaśnięciem ważności posiadanego już orzeczenia. Takie były oczekiwania środowisk reprezentujących osoby niepełnosprawne. Przypomnijmy też, że był to również jeden z postulatów sformułowanych przez portal Niepelnosprawni.pl na podstawie sondażu na temat oczekiwanych kierunków zmian i nowych rozwiązań przeprowadzonego wśród osób niepełnosprawnych i ich opiekunów.

Czy i jakie nowe świadczenia będą skutkiem nowego orzekania?

Należy wyraźnie podkreślić, że projekt nowych zasad orzekania nie ingeruje wprost w systemy świadczeń; nie ustala więc także żadnych nowych świadczeń. To było jedno z pierwotnych założeń prac nad nowymi rozwiązaniami. Międzyresortowy Zespół miał za zadanie przygotować projekt rozwiązań integrujących aktualnie funkcjonujące w Polsce systemy orzecznicze – wprowadzić m.in. ujednolicone definicje, wzory dokumentów i procedury orzekania, zintegrowany system instytucjonalny.

Świadczenia są konsekwencją posiadania orzeczenia, które będzie wydawane według zaprojektowanych w nowy sposób zasad postępowania. To jakby kolejny krok po uzyskaniu orzeczenia. Tym samym nie były przedmiotem prac Zespołu.

Czy nowy system będzie „zachęcał”, by się na nowo orzec? Tzn. czy wynikające z niego nowe świadczenia będą na tyle zachęcające, by „ułatwić” decyzję o ponownym orzeczeniu się?

Przesłanką wypracowania nowych zasad orzekania było i jest zintegrowanie instytucjonalnego rozproszenia i jego uciążliwych, dla wszystkich, stron tego procesu, skutków. Nie planowano więc, aby nowe zasady orzekania „zachęcały”, by orzec się na nowo. Jak wspomniano, projektowane rozwiązania mają dotyczyć głównie osób po raz pierwszy występujących o orzeczenie. Międzyresortowy Zespół ds. Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności i Niezdolności do Pracy nie pracował nad świadczeniami. Co więcej, jego członkowie starali się, aby zastosowane mechanizmy i definicje dawały szanse na obiektywną ocenę potencjału osoby orzekanej. Jeżeli więc ktoś uważa, że posiadane orzeczenie nie odzwierciedla jego rzeczywistej sytuacji (rzeczywistego stanu zdrowia, ograniczenia sprawności, stopnia samodzielności itd.), będzie miał możliwość poddać weryfikacji swoje orzeczenie według nowej procedury orzekania.

Czy powstanie nowa, wąska grupa osób niesamodzielnych?

W polskim prawie nie ma definicji osoby niesamodzielnej. Z tego m.in. powodu niezwykle trudno precyzyjnie określić wielkość tej zbiorowości, a następnie oszacować jej potrzeby. Funkcjonują natomiast różne i niejednoznaczne określenia, które stosowane są w procedurach przyznawania świadczeń wynikających z faktycznej niesamodzielności – czyli według zapisów prawnych np. z tytułu niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji czy w związku z posiadaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W projekcie ustawy zawierającym propozycje nowych zasad orzekania pojawia się więc nowe ryzyko: niesamodzielności i – w konsekwencji – definicja osoby niesamodzielnej. Wypracowanie tej definicji ma kilka przesłanek. W tle prac nad sformułowaniem definicji pojawiają się m.in. kwestie świadczeń dla opiekunów osób niesamodzielnych i powiązanego z nimi wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanki wynikają też z oczekiwań – bardzo różnych, a czasem nawet przeciwstawnych – licznych środowisk reprezentujących osoby niesamodzielne i ich opiekunów.

Wypracowanie definicji osoby niesamodzielnej (i różnych stopni tej niesamodzielności) oraz włączenie definicji do projektu ustawy określającej propozycję nowej procedury orzekania ma na celu optymalne dopasowanie form wsparcia do zróżnicowanych jednak potrzeb osób o ograniczonej samodzielności.

Czy dobrze rozumiemy, że każda osoba z niepełnosprawnością będzie mogła w ramach jednego procesu orzeczniczego mieć orzeczenia o stopniu: niepełnosprawności oraz niesamodzielności?

Tak. Zgodnie z postulatami środowiska osób niepełnosprawnych w projekcie ustawy przyjęto, że wydawane będzie jedno orzeczenie dla różnych celów. Zespół, przygotowując projekt rozwiązań organizacyjnych do ustawy, kierował się tu m.in. dążeniem do maksymalnego uproszczenia całej procedury i eliminacji uciążliwej – zwłaszcza dla osób o ograniczonej sprawności – konieczności powtarzania procedury orzeczniczej w różnych instytucjach.

Co w praktyce będzie oznaczało orzeczenie niesamodzielności w najwyższym stopniu? Czy będzie to miało wpływ np. na rentę? Czy będą ograniczenia w podejmowaniu pracy przez taką osobę (by np. nie utracić stopnia niesamodzielności)?

Jak już wyżej zaznaczono, wprowadzenie definicji osoby niesamodzielnej i stopni niesamodzielności ma na celu jak najlepsze dopasowanie zakresu i form udzielanego wsparcia do potrzeb danej osoby. Tym samym zakłada się, że osobom o wyższym stopniu niesamodzielności przysługiwać będzie inny zakres wsparcia niż tym, u których orzeczony zostanie niższy stopień niesamodzielności. Przełożenie stopni niesamodzielności na dostęp do świadczeń nie jest jednak zadaniem przypisanym Międzyresortowemu Zespołowi, więc nie podjął on żadnych ustaleń dotyczących powiązań między wydaniem orzeczenia a korzystaniem ze świadczeń.

Co do ograniczeń w podejmowaniu pracy przez osoby niesamodzielne, to warto m.in. przypomnieć, że przy konstruowaniu zasad orzekania Zespół opierał się na metodologii ICF, w którą wpisana jest reguła nakazująca wskazywanie na potencjał i możliwości, a nie na ograniczenia. Zgodnie z tym w żadnym przypadku niesamodzielność nie będzie z założenia tożsama z brakiem zdolności do pracy. Proponowane rozwiązania idą raczej w tym kierunku orzekania pozytywnego: o tym, do czego dana osoba jest zdolna, w jakim zakresie sprawna.

Załóżmy, że Jan Kowalski nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Nie umyje się sam, nie zje samodzielnie, nie przesiądzie się na wózek. Otrzymać więc powinien najwyższy stopień niesamodzielności. Co dzięki temu zyska, a co może stracić?

Ponownie wracamy tu do relacji między orzeczeniem (i wskazanym w jego treści stopniem niesamodzielności) a wynikającym z niego zakresem wsparcia. Z przygotowanej definicji stopni niesamodzielności i zasad ich wyznaczania wynika wprost, że większe ograniczenie sprawności powinno przełożyć się na większy zakres wsparcia. O żadnych konkretnych relacjach czy świadczeniach nie możemy jednak mówić, gdyż – jak już zaznaczono – zadaniem Międzyresortowego Zespołu było wypracowanie zasad integracji systemów orzekania, a nie określanie uprawnień do wsparcia udzielanego osobom niesamodzielnym.

Czy nowy system będzie dotyczył wszystkich systemów orzeczniczych, obecnie funkcjonujących w ramach różnych resortów?

Wielość systemów orzeczniczych w Polsce (jest ich aktualnie pięć), rozproszenie instytucji czy zróżnicowanie procedur i brak kompatybilności ich działań to były jedne z najczęściej podnoszonych zarzutów, jakie osoby z ograniczoną sprawnością zgłaszały, argumentując potrzebę reformy zasad orzekania. Projekt ustawy integrujący orzecznictwo o niepełnosprawności, o którym tu mówimy, dotyczy wszystkich aktualnie funkcjonujących w Polsce systemów orzeczniczych. Dlatego też prace nad nim wymagały m.in. analizy ogromnego materiału prawnego, zawierającego przepisy regulujące zasady funkcjonowania każdego z nich. To dzięki objęciu projektem ustawy różnych systemów możliwe było m.in. wypracowanie zasady wydawania jednego orzeczenia dla różnych celów, a więc uproszczenia i skrócenia całej procedury.

Czy są plany, by w ramach nowego systemu orzekania zlikwidować mylące zapisy ze starszych orzeczeń typu: „żadna praca”, „praca – nie dotyczy”, a nawet „niezdolny do pracy”?

Należy przede wszystkim przypomnieć, że projekt ustawy wprowadzającej nowe zasady orzekania nie będzie dotyczył orzeczeń już wydanych. Jeżeli jednak ktoś chciałby w jakimś zakresie albo w całości zweryfikować zapisane w posiadanym orzeczeniu ustalenia, wówczas będzie musiał poddać się ponownie procedurze związanej z wydaniem orzeczenia, a więc przede wszystkim sam wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia.

Wątpliwości budzi zastosowane w projekcie nowe sformułowanie „stopień niesamodzielności”, a także powtórzone starsze „niezdolność do pracy”. Może reforma systemu orzekania jest okazją, by rozważyć stosowanie określeń, które odnoszą się do możliwości, a nie ograniczeń, czyli: „stopień samodzielności” oraz „zdolność do pracy”?

Odpowiadając na to pytanie powinniśmy przypomnieć, że w założeniach prac nad nowymi zasadami orzekania było oparcie ich na Międzynarodowej Klasyfikacji Funkcjonowania, Niepełnosprawności i Zdrowia (ICF), a więc orzekanie pozytywne, wskazujące na potencjał i możliwości a nie na braki i ograniczenia. Takie podejście w polskich realiach to novum. Poruszamy się więc w otoczeniu instytucji i dokumentów, które wciąż jeszcze bazują na tradycyjnych definicjach i ocenach. Zmiana terminologii w jednym akcie prawnym wymaga zmian w bardzo wielu innych dokumentach. Musimy zachować wzajemne związki między tymi definicjami, określić wszystkie powiązania i tzw. przekładki, aby zastosowane terminy – zanim zostaną ujednolicone – znaczyły to samo. A to wymaga jeszcze długiej i żmudnej pracy. Zastosowanie ICF w praktyce to proces, a nie jednorazowy akt. Nie o słowa przecież tu chodzi, a o sposób patrzenia na rzeczywistość. Postaramy się jednak, aby w projekcie ustawy posługiwać się „językiem ICF”.