Raport NIK. Usługi asystencji – niskie wykorzystanie wsparcia w wyniku opóźnień i braku nadzoru

Polska ratyfikując w 2012 r. Konwencję o prawach osób niepełnosprawnych zobowiązała się do wprowadzenia instrumentów służących realizacji prawa osób z niepełnosprawnościami do niezależnego życia, obejmującego m.in. dostępność usług asystenta osobistego. Konwencja nakłada na państwa obowiązek zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do szerokiego spektrum usług, w tym do asystencji osobistej.

Środowiska osób z niepełnosprawnościami od lat zgłaszają zapotrzebowanie na usługę, która pozwoli na większą samodzielność i niezależność tej grupy osób od pomocy rodziny i bliskich, a także zapewni pomoc w wykonywaniu codziennych czynności oraz funkcjonowaniu w życiu społecznym. Odpowiedzią na te potrzeby jest Program Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej oraz Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami.

W latach 2019-2021 w ramach Programu w całym kraju usługami asystencji osobistej objęto łącznie 22 761 osób niepełnosprawnych.

Kolejne edycje Programu od 2019 roku

W 2019 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej po raz pierwszy przyjął resortowy program pod nazwą Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej, który obejmował lata 2019-2020. Do jego realizacji wyznaczono jednostki samorządu terytorialnego. W tej edycji Programu nie określono żadnych wskaźników wykonania zadań, ponieważ – jak wyjaśniał przedstawiciel MRiPS – miała ona charakter pilotażowy. W kolejnej edycji Programu (na rok 2021) zaplanowano objęcie usługami asystenckimi minimum 1500 osób niepełnosprawnych. W rzeczywistości wsparcie otrzymało ponad 14 tys. osób niepełnosprawnych, czyli ponad 8 razy więcej niż planowano. Z wyjaśnień MRiPS wynika, że wskaźniki Programu w edycji 2020-2021 określono bardzo ostrożnie, uwzględniając dane na temat realizacji usług w poprzedniej edycji, a także wprowadzony stan epidemii. W ocenie NIK założenie objęcia usługami asystencji tylko 1,5 tys. osób niepełnosprawnych w edycji 2020-2021 stanowiło znaczne niedoszacowanie.

W 2020 r. Minister uruchomił Program, tym razem pod nazwą Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami, którego realizatorami były organizacje pozarządowe. Była to edycja na lata 2020-2021.

NIK pozytywnie ocenia wprowadzanie przez Ministra zmian do założeń przyjętych w pierwszych edycjach Programu. Np. w edycji 2022 określono roczne limity godzin usług asystenta, co ma pozwolić na ich bardziej racjonalne i elastyczne wykorzystywanie oraz dostosowanie liczby godzin do potrzeb uczestników Programu. W poprzednich edycjach Programu miesięczne limity godzin usług asystenckich były sztywno określone, w związku z czym część godzin wsparcia niewykorzystanych w danym miesiącu przepadała. Takie rozwiązanie było niekorzystne dla osób niepełnosprawnych.

W Programie na 2022 r. lista zawodów, których przedstawiciele mogą świadczyć usługi asystencji osobistej została rozszerzona o: pedagoga, psychologa, terapeutę zajęciowego, pielęgniarkę oraz fizjoterapeutę. W ocenie Izby jest to dobra zmiana, która pozwoli na zaangażowanie do wykonywania asystentury specjalistów przygotowanych do pracy z osobami posiadającymi różne niepełnosprawności.

W edycji Programu na rok 2022 jednoznacznie wskazano, że realizator usług ma obowiązek przeprowadzania doraźnych kontroli i monitorowania asystencji osobistej w miejscu świadczenia usług. Z takich działań powinny być jednak sporządzane dokumenty – podsumowania, analizy, co pozwoliłoby na usunięcie błędów i doskonalenie realizacji usług dla niepełnosprawnych. NIK pozytywnie ocenia także tę zmianę. Ponadto edycja 2022 wprowadziła możliwość bardziej elastycznego wydatkowania środków oraz przenoszenie niewykorzystanych środków z jednej pozycji kosztów na inną.

W październiku 2022 r. rozpoczął się nabór wniosków do Programu - edycja 2023.

Cel Programu i wzrost zainteresowania usługami asystenta

Program ma przede wszystkim poprawić funkcjonowanie osób z niepełnosprawnośćiami w ich środowisku, zwiększyć możliwości zaspakajania ich potrzeb oraz włączyć te osoby w życie społeczne. W ramach Programu osoby z niepełnosprawnościami mogą liczyć na pomoc asystentów m.in. w wykonywaniu czynności dnia codziennego, załatwianiu spraw urzędowych, korzystaniu z dóbr kultury (np. muzeum, teatr, kino, galeria sztuki, wystawa) czy zaprowadzaniu i odbieraniu dzieci z orzeczeniem o niepełnosprawności do/z placówki oświatowej. Podstawą prawną Programu jest ustawa o Funduszu Solidarnościowym z 2018 r.

Z usług asystencji osobistej w ramach resortowego Programu MRiPS, realizowanego zarówno przez samorządy, jak i organizacje pozarządowe, korzysta coraz więcej osób niepełnosprawnych. W 2020 r. było ich w sumie prawie 10 tys., a w 2021 r. już dwa razy tyle.

Należy jednak zaznaczyć, że z usług realizowanych w ramach Programu korzysta niewielki odsetek osób niepełnosprawnych – w 2020 r. było to zaledwie 0,4 procent a w 2021 r. 0,8 procent takich osób.

Brak kontroli i opóźnienia w realizacji Programu

W latach 2020-2021 Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej nie przeprowadziło - pomimo obowiązku - żadnej kontroli zadań realizowanych w ramach Programu. Działo się tak, mimo że część dokumentów potwierdzała wydatkowanie środków niezgodnie z przeznaczeniem. Działań sprawdzających nie podjęto do czasu zakończenia kontroli NIK.

Minister co roku ogłaszał Program z opóźnieniem, np. edycja Programu na 2021 r. została ogłoszona dopiero na początku grudnia 2020 r. Konsekwencją późnego ogłaszania oraz przesunięć terminów składania, oceny i weryfikacji wniosków był brak ciągłości tych usług.

Kontrola wykazała, że osoby niepełnosprawne średnio oczekiwały na przyznanie usług asystencji ok. 20 dni. W niektórych przypadkach świadczenie usług rozpoczęto nawet po ponad 100 dniach od złożenia karty zgłoszeniowej.

Prawie we wszystkich skontrolowanych województwach umowy na realizację usług w 2021 r. były zawierane niemal w połowie roku. Oznacza to, że do realizacji usług asystenta przystępowano z ok. półrocznym opóźnieniem.

Niepełne wykorzystanie środków

Placówki realizujące usługi asystencji osobistej wydatkowały tylko część przeznaczonych na ten cel środków, otrzymanych z Funduszu Solidarnościowego. Skontrolowane jednostki samorządowe w latach 2020-2021 na usługi wykorzystały łącznie ok. 8,7 mln zł, tj. 58 procent posiadanych środków. Żadna ze skontrolowanych jednostek nie spożytkowała wszystkich pieniędzy. Również objęte kontrolą organizacje pozarządowe nie wydatkowały całej kwoty przeznaczonej na realizację usług asystenta osoby niepełnosprawnej: łącznie było to ok. 10 mln zł, czyli mniej niż 89 procent otrzymanych środków.

Niepełne wykorzystanie środków szło w parze z niepełnym wykorzystaniem godzin usług asystenckich. Żadna ze skontrolowanych jednostek nie wyczerpała wszystkich zaplanowanych we wniosku godzin wsparcia. Np. w UM Częstochowa zrealizowano prawie 30,9 tys. godzin wsparcia (ok. 88 procent w stosunku do planu), a w 2021 r. – niecałe 3 tys. (ok. 26 procent planu). Niski poziom wykorzystania wsparcia wynikał m.in. z późnego rozpoczęcia Programu (i tym samym krótszego okresu jego realizacji), trudności w znalezieniu asystentów oraz rezygnacje uczestników Programu w związku z pandemią COVID-19. Zakładanych efektów nie zrealizowało również 50 procent organizacji pozarządowych.

Kontrola wykazała ponadto, że w sześciu spośród 12 skontrolowanych jednostek samorządowych objęto pomocą mniej osób niepełnosprawnych niż planowano. Np. w UM Szczecin w 2020 r. usługami asystenckimi objęto 54 osoby niepełnosprawne (ze 127 planowanych, tj. 42,5 procent), w tym 40 osób z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (z 78 planowanych, tj. 51, procent). Taka sytuacja wskazuje, że połowa skontrolowanych jednostek samorządowych nie osiągnęła zakładanych efektów dotyczących liczby uczestników Programu.

Niezgodność z wymogami Programu i opóźnienia w składaniu sprawozdań

Prawie połowę sprawozdań za lata 2020-2021 Minister rozliczył po upływie wskazanego terminu, a sprawozdania zbiorcze za 2021 r. nie zostały sporządzone do lipca 2022 r., mimo że termin ich opracowania upłynął w maju 2022 r.

Opracowany przez MRiPS wzór karty realizacji usług asystenta w edycji 2020-2021 nie był zgodny z założeniami Programu. W efekcie niemożliwe było ustalenie, czy usługę świadczono na rzecz więcej niż jednego podopiecznego w tym samym czasie, albo czy czas wykonywania usług nie pokrywał się z czasem wykonywania przez asystenta pracy zawodowej.

Wzór sprawozdania zbiorczego z realizacji zadania także nie był zgodny z postanowieniami Programu. Nie uwzględniał on bowiem kluczowego dla Programu wskaźnika, czyli liczby osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Poza tym sprawozdania nie zostały rzetelnie przeanalizowane. W tej sytuacji nie można było ustalić, czy zakładany wskaźnik dotyczący objęcia usługami asystenckimi 70 procent osób wymagających wysokiego poziomu wsparcia został osiągnięty.

Opóźnienia i brak kontroli po stronie wojewodów

W edycji Programu 2019-2020 żaden ze skontrolowanych wojewodów nie dochował wymaganego terminu i aż 87% umów na realizację usług w tej edycji Programu zawarto z opóźnieniem wynoszącym nawet 2 miesiące.

Tyko jeden wojewoda, spośród trzech objętych kontrolą, skontrolował realizację zadań wykonywanych przez samorządy w zakresie Programu. W dwóch pozostałych województwach takie kontrole się nie odbyły (mimo ich wcześniejszego planowania). Przyczyną takiego stanu rzeczy miały być dodatkowe zadania związane z sytuacją epidemiologiczną w kraju oraz pomocą dla uchodźców z Ukrainy.

W żadnym z urzędów wojewódzkich nie powołano zespołu do oceny złożonych wniosków. Sposób oceny tych wniosków nie został sformalizowany, a w przypadku uzyskania przez wniosek niższej od maksymalnej liczby punktów nie wskazywano powodu obniżenia punktacji. Dodatkowo jeden z wojewodów dokonał oceny wniosków złożonych przez gminy i powiaty po upływie wskazanego terminu, po czym zawarł z tymi samorządami umowy na realizację usług.

Także Komisja konkursowa powołana przez MRiPS do oceny ofert złożonych przez organizacje pozarządowe nie wskazywała uzasadnienia dla przyznanej punktacji oraz proponowanej kwoty dofinansowania. Takie działanie było niezgodne z ogłoszeniem o konkursie i zmniejszało transparentność prac Komisji. Komisja konkursowa ponadto nierzetelnie oceniła 26 procent ofert, a także zatwierdziła oferty, w których koszty pośrednie przekraczały 10 procent kosztów bezpośrednich, co było niezgodne z przyjętymi zasadami.

Orzeczenia z różnych źródeł

Powiaty i gminy przystępując do Programu opracowywały wnioski, w których wskazywały m.in. planowaną liczbę osób niepełnosprawnych, którym zostaną przyznane usługi asystenckie. Samorządy realizujące takie usługi nie posiadały jednak pełnych danych o liczbie osób niepełnosprawnych zamieszkujących na ich terenie. Okazuje się, że liczba ta jest trudna do określenia, ponieważ orzeczenia pochodzą z kilku różnych systemów i zdarza się, że osoby niepełnosprawne posiadają dwa lub nawet więcej orzeczeń, np. z Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, ZUS czy KRUS. Dane stanowiące podstawę ubiegania się o środki z Funduszu Solidarnościowego pochodziły zazwyczaj z powiatowych zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, urzędów pracy, ośrodków pomocy społecznej oraz organizacji pozarządowych działających na danym terenie.

Nieprawidłowości w samorządach i organizacjach pozarządowych

Zarówno samorządy, jak i organizacje pozarządowe świadczyły usługi asystencji osobistej w ramach Programu MRiPS nie zawsze zgodnie z zasadami określonymi w umowach i dokumentach programowych oraz ogłoszeniach o naborze wniosków lub ofert, np.:

• w dwóch samorządach kwalifikowanie osób do udziału w asystencji zlecono organizacjom pozarządowym, mimo że przyznawaniem takiego wsparcia miały zajmować się samorządy,
• w dwóch powiatowych centrach pomocy rodzinie usługi asystenckie świadczyły osoby, które nie posiadały dokumentów potwierdzających wymagane kwalifikacje i doświadczenie,
• ⅓ samorządów (cztery z 12 kontrolowanych) nie egzekwowała od asystentów dzieci do 16. roku życia odpowiednich zaświadczeń od psychologa,
• jedna organizacja pozarządowa wsparciem objęła osoby niespełniające wymogów Programu,
• jeden z realizatorów, wbrew postanowieniom umowy zawartej z Ministrem Rodziny i Polityki Społecznej, zlecił wykonywanie usług asystenckich podwykonawcom,
• mimo iż wszystkie skontrolowane jednostki samorządowe deklarowały prowadzenie nadzoru nad zadaniami wynikającymi z Programu, to w siedmiu z nich, spośród 12 skontrolowanych, nie sporządzono żadnych dokumentów potwierdzających prowadzenie takich działań. Kontrole realizacji zadań przeprowadziły tylko dwie jednostki, w tym jedna w czasie trwania kontroli NIK.

Wydatki niekwalifikowalne

Zgodnie z zasadami Programu edycja 2021, ze środków Funduszu Solidarnościowego mogły być pokrywane koszty bezpośrednio związane z realizacją usługi asystenta, m.in. zakup środków ochrony osobistej w wysokości nie większej niż 50 zł miesięcznie oraz zakup biletów wstępu na wydarzenia kulturalne, rozrywkowe, sportowe lub społeczne dla asystenta towarzyszącego uczestnikowi Programu, w wysokości nie większej niż 100 zł miesięcznie. Wyniki szczegółowego badania 359 dowodów księgowych na łączną kwotę ponad 1,2 mln zł wykazały, że w jednej skontrolowanej jednostce dokonano wydatków niekwalifikowalnych, tj. w jednym przypadku zrefundowano zakupy produktów niebędących środkami ochrony osobistej oraz w dwóch przypadkach zrefundowano zakup biletu wstępu na wydarzenia kulturalne dla uczestnika Programu. W pozostałych jednostkach samorządowych objętych kontrolą nie rozliczano kosztów, które były niekwalifikowalne.

Dobre praktyki samorządów

Miasto Częstochowa aktywnie diagnozowało sytuację osób z niepełnosprawnością. Tamtejszy Urząd Miejski był w posiadaniu raportu pt. Badanie potrzeb osób z niepełnosprawnością oraz ich opiekunów opracowany przez MOPS w Częstochowie na początku 2020 r. Raport sporządzono w oparciu o analizę danych statystycznych, wyniki badań ankietowych oraz wywiady. W grupie najistotniejszych potrzeb osób niepełnosprawnych zaspokojonych w stopniu niewystarczającym wskazano m.in. możliwość otrzymania wsparcia ze strony asystenta osoby niepełnosprawnej oraz kompleksową rehabilitację leczniczą mającą na celu przywrócenie pełnej lub możliwej do osiągnięcia sprawności fizycznej i psychicznej oraz zdolności do czynnego udziału w życiu społecznym, a także pomoc wytchnieniową w ramach czasowego pobytu całodobowego w ośrodku wsparcia.

Przed przystąpieniem do Programu we wszystkich skontrolowanych gminach i powiatach oszacowano zapotrzebowanie na usługi asystencji osobistej. Ponadto sześć samorządów, spośród 12 skontrolowanych, w celu określenia zapotrzebowania na liczbę godzin asystenckich współpracowało z organizacjami pozarządowymi działającymi na rzecz osób niepełnosprawnych. NIK ocenia takie podejście jako dobrą praktykę.

Inna dobra praktyka to ustalenie szczegółowych zasad rekrutacji uczestników Programu. Dodatkowe wewnętrzne regulacje dotyczące udzielania usług asystenckich wprowadzono w pięciu objętych kontrolą gminach lub powiatach (np. w PCPR w Lubinie, w PCPR w Otwocku czy w OPS w Radzyminie). NIK podkreśla, że brak określonych kryteriów rekrutacji może skutkować nierównym traktowaniem osób niepełnosprawnych ubiegających się o otrzymanie wsparcia w formie asystencji osobistej.

Większość ankietowanych zadowolona z Programu

NIK przeprowadziła anonimową ankietę wśród 439 osób korzystających z usług asystencji osobistej, a w przypadku dzieci do 16. roku życia – ich opiekunów. Wypełnione ankiety odesłało 255 osób (58 procent). Wyniki badania wykazały, że ze wsparcia bardzo zadowolonych było 235 ankietowanych (ok. 92 procent), zadowolonych 18 osób (7 procent). Tylko dwie osoby nie wyraziły zadowolenia z otrzymywanej pomocy. 212 ankietowanych (ok. 83 procent) korzystając z usług asystencji częściej spędza czas poza domem niż przed przystąpieniem do Programu. Aż 221 osób (prawie 87 procent) stwierdziło, że dzięki pomocy asystenta lepiej radzi sobie z trudnymi sytuacjami życiowymi, natomiast tylko osiem osób (ok. 3 procent) oceniło, że otrzymywane wsparcie raczej nie wpływa na umiejętność radzenia sobie z trudnymi sytuacjami życiowymi. Zmianę życia na lepsze, od czasu przystąpienia do Programu, odczuło 250 ankietowanych (98 procent).