Dzielenie opiekunów narusza konstytucję

Uzależnianie przyznania opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego od wieku, w którym powstała niepełnosprawność podopiecznego, jest niezgodne z konstytucją - orzekł 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny. Co to oznacza?

Chodzi o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r., zgodnie z którym rezygnujący z pracy, aby sprawować opiekę nad osobą bliską, której niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. roku życia lub w trakcie nauki po ukończeniu 25. roku życia, nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego (TK) przez posłów PiS. Według nich narusza on zasady demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa oraz obowiązek zapewnienia osobom z niepełnosprawnością pomocy w zabezpieczeniu egzystencji.

Drugi zaskarżony przez posłów PiS przepis (art. 16a ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych) dotyczył kryterium dochodowego (623 zł), jako warunku uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego (SZO). Jednak w tej kwestii wyrok TK nie był przychylny wnioskodawcom – Trybunał uznał, że przepis ten jest zgodny z konstytucją.

- Celem ustawodawcy, wprowadzającego te przepisy, była racjonalizacja zasad przyznawania świadczeń, ale sam ustawodawca w uzasadnieniu do tych zmian uznał, że celem było szukanie oszczędności przez państwo. Czy ten zamiar jest proporcjonalny w stosunku do wagi interesu społecznego? Naszym zdaniem ta waga jest zdecydowanie wyższa niż oszczędności budżetu państwa – mówił podczas rozprawy w Trybunale poseł Marek Ast (PiS), występując w imieniu wnioskodawców.

Protest opiekunów dorosłych osób z niepełnosprawnością z marca br., fot. Mateusz Różański

Poseł Borys Budka (PO), przedstawiciel Sejmu, podczas rozprawy przytaczał argumenty, które według Sejmu przemawiają za konstytucyjnością dyskutowanych przepisów.

- Obydwa te świadczenia mają służyć przede wszystkim osobom niepełnosprawnym, a wniosek wnioskodawców w niektórych miejscach sprowadza się do tego, jakby te świadczenia były przeznaczone dla opiekunów. Państwo działa zgodnie z art. 69 konstytucji, a więc pomocy osobom niepełnosprawnym właśnie poprzez skierowanie jej do nich, w tym przypadku poprzez świadczenia finansowe dla ich opiekunów – argumentował przedstawiciel Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania.

Krótka historia świadczeń

Do grudnia 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne (520 zł) przysługiwało osobom rezygnującym z pracy na rzecz opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, bez względu na to, czy jego niepełnosprawność powstała do 18. roku życia, czy też w wieku dorosłym. O przyznaniu świadczenia nie decydowała także wysokość dochodu, nie obowiązywało bowiem kryterium dochodowe.

Nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie 1 lipca 2013 r., pozbawiła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych, których podopieczni stali się niepełnosprawni po 18. roku życia lub w trakcie nauki po 25. roku życia. Mogli oni w zamian ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, ale pod warunkiem, że nie przekroczyli wprowadzonego kryterium dochodowego w wysokości 623 zł. Dodatkową barierą był sposób jego wyliczania – na podstawie dochodu opiekuna i podopiecznego.

Kolejna zmiana przepisów od 15 maja 2014 r. realizowała wyrok TK, w wyniku czego opiekunowie dorosłych osób z niepełnosprawnością, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, uzyskali prawo do zasiłku dla opiekunów w wysokości 520 zł. Natomiast rodzice dzieci z niepełnosprawnością od 1 maja 2014 r., w wyniku protestów w Sejmie, uzyskali prawo do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego (1000 zł i kwota będzie rosnąć). O tym, kto jakie świadczenie może otrzymać, pisaliśmy w naszym poradniku.

Jesteśmy takimi samymi opiekunami

Rozprawa w Trybunale Konstytucyjnym zgromadziła przedstawicieli środowiska opiekunów osób z niepełnosprawnością.

- Ta sprawa to kwestia naszej przyszłości, naszego życia, dlatego to jest dla nas tak ważne i dlatego tu jesteśmy. W tej chwili mamy zasiłek dla opiekuna, który według rządu ma wykonywać wyrok TK z grudnia 2013 r., ale go nie wykonuje, gdyż zasiłek dla opiekuna jest nowym tworem prawnym i nie przywraca nam praw nabytych. Chodzi także o jego wysokość – świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1000 zł, a zasiłek dla opiekuna 520 zł – mówił przed rozprawą w Trybunale Mirosław Sobolewski, przewodniczący Rady Przedstawicieli Stowarzyszenia Opiekunów Osób Niepełnosprawnych; STOP Wykluczeniom. – W 2008 r. była podobna sprawa rozpatrywana przez TK, gdzie uznał on, że różnicowanie opiekunów ze względu na wiek powstania niepełnosprawności jest niekonstytucyjne i myślę, że teraz także to potwierdzi – dodał.

- Chcemy, żeby sprawiedliwości stało się zadość, i tyle – krótko rzuciła Ewa Wolęcka, opiekunka niepełnosprawnej matki. – Wiadomo, że jesteśmy takimi samymi opiekunami, jak rodzice dzieci niepełnosprawnych, niczym nasza praca się nie różni – dodała.

W marcu opiekunowie manifestowali pod Sejmem, fot. Mateusz Różański

Na to, że często myli się świadczenie dla opiekuna i świadczenie dla podopiecznego, zwracała natomiast uwagę Lidia Ochyra, także opiekunka niepełnosprawnego rodzica. Obie panie zrezygnowały z pracy, podejmując opiekę nad bliskimi.

- My mamy tylko i wyłącznie te 520 zł i życzyłabym, żeby ktoś próbował się utrzymać z tych pieniędzy, a my niestety musimy – mówiła Lidia Ochyra.

Bożena Wiśniewska miała w tym roku pierwszy raz od ośmiu lat miesięczny urlop od opieki nad mamą, w której zastąpił ją brat z innego miasta.

- Trafiłam ostatnio nawet do psychiatry, bo nie daję sobie już rady – zaznaczyła.

Ona także zrezygnowała z pracy, by opiekować się matką.

Różnicowanie przez oszczędności?

Z zarzutem wnioskodawców, że wprowadzane zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych były motywowane oszczędnościami w budżecie państwa, nie zgodził się podczas rozprawy w Trybunale Olgierd Podgórski, zastępca dyrektora Departamentu Polityki Rodzinnej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej.

- Oszczędności nie były intencją wnioskodawcy, gdyż zwiększała się w kolejnych latach wysokość pomocy dla rodziców dzieci z niepełnosprawnością i wzrastały także wydatki na ten cel – mówił przedstawiciel resortu pracy.

Odpowiadając zaś na pytanie sędziego sprawozdawcy Marka Zubika, czym spowodowane były w ostatnich pięciu latach tak głębokie zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, odwołał się do wyroku TK z 2008 r., który wskazał na konieczność poszerzenia kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

- Nałożyło się to na zniesienie kryterium dochodowego od 1 stycznia 2010 r. – powiedział Olgierd Podgórski.

Uściślając dane statystyczne, na prośbę sędziego, przedstawiciel resortu pracy wskazał, że grupa, która uzyskała świadczenie po zniesieniu kryterium dochodowego liczyła ok. 30 tys. osób, a ta, która uzyskała świadczenie wskutek rozszerzenia uprawnień przez TK – ponad 100 tys., a z końcem 2012 r. ponad 150 tys. osób. Obecnie, jak poinformował Olgierd Podgórski, świadczenie pielęgnacyjne pobiera ok. 93 tys. osób, specjalny zasiłek opiekuńczy ok. 15 tys., a zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności jest 930 tys. osób.

Co oznacza ten wyrok?

Zdaniem Prokuratury Generalnej różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek powstania niepełnosprawności podopiecznego jest nieuzasadnione, a ustawodawca winien kierować się zasadą równości.

- W ocenie prokuratora generalnego w przypadku tych zakwestionowanych przez grupę posłów przepisów doszło do przekroczenia granic swobody ustawodawcy, właśnie poprzez doprowadzenie do nierównego potraktowania opiekunów osób niepełnosprawnych – powiedziała podczas rozprawy Grażyna Grodzińska, przedstawicielka prokuratora generalnego. – Zakres opieki nad dorosłym jest taki sam, jak opieki rodziców nad dzieckiem. Zróżnicowanie sytuacji opiekunów na podstawie kryterium wieku, jak również na podstawie kryterium dochodowego, nie realizuje celu obu świadczeń opiekuńczych – dodała.

Protestujący ostrzegali w marcu, że w przypadku nieotrzymania od rządu satysfakcjonującej propozycji, pod Sejmem rozbite zostanie miasteczko namiotowe, fot.: Mateusz Różański

Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.

- Wyrok Trybunału nie oznacza zatem usunięcia tego kryterium z ustawy. Nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa – mówił w uzasadnieniu wyroku TK sędzia sprawozdawca Marek Zubik. – Wykonanie wyroku Trybunału wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych – dodał.

Zaznaczył także, że ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody, przy czym powinien uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Według Trybunału Konstytucyjnego przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej także w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia.

- Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi – podkreślił sędzia w uzasadnieniu wyroku.

Kryterium dochodowe zasadne

Uzasadniając uznanie przez TK art. 16a, dotyczącego kryterium dochodowego przy specjalnym zasiłku opiekuńczym, za zgodny z konstytucją, sędzia sprawozdawca podkreślił, że pomoc władz publicznych może być przyznawana dopiero wówczas, gdy obywatele nie są w stanie samodzielnie bądź w gronie najbliższych zadbać o własne potrzeby życiowe oraz że pomoc państwa nie zawsze musi polegać na wsparciu finansowym.

- Art. 69 konstytucji nakazuje ustawodawcy podjąć działania, które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych. Nie wskazuje formy pomocy udzielanej niepełnosprawnym, a w wypadku świadczeń finansowych, ich wysokości. Dlatego też przepis ten nie może być rozumiany, jako dający podstawę do oczekiwania konkretnych przysporzeń – brzmiało uzasadnienie wyroku.

Według Trybunału dopiero obiektywny brak możliwości zaspokojenia tych potrzeb uzasadnia oczekiwanie pomocy ze strony całego społeczeństwa.

- TK orzekł, że art. 17 jest niekonstytucyjny, czyli że podzielenie według kryterium wieku osób niepełnosprawnych jest niekonstytucyjne, choć to uzasadnienie, które przedstawiał sędzia Zubik, trochę nas zaskoczyło – komentował wyrok poseł Stanisław Szwed (PiS). – Jeśli chodzi o art. 16 jesteśmy niezadowoleni, gdyż TK uznał, że można wprowadzić kryterium dochodowe; nie odniósł się do kwestii łącznego dochodu, jak również nie odniósł się do kwestii wysokości tego kryterium. Pytanie, ile to kryterium ma wynosić – dzisiaj 623 zł jest absolutnie nie do zaakceptowania. Tak więc rząd, a wcześniej Sejm, musi je podnieść, aby doprowadzić do sytuacji, w której większa liczba osób będzie mogła skorzystać z SZO. Także po wyroku TK ta sprawa jest aktualna. Mogę tylko powiedzieć, że PiS złożył wniosek w Sejmie o zniesienie kryterium dochodowego przy SZO. Mamy nadzieję, że marszałek Sejmu podda go pod głosowanie.

- Mamy nadzieję, że osoby które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zastosowanie kryterium wieku osoby niepełnosprawnej, w tej chwili to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego odzyskają – dodał poseł Marek Ast (PiS). – Wyrok TK oznacza dla ustawodawcy konieczność poprawienia przepisu tak, aby był on zgodny z konstytucją. Mamy nadzieję, że ustawodawca doprowadzi do takiego stanu prawnego, w którym kryterium wieku nie będzie stosowane.

Poseł zaznaczył, że inicjatywa ustawodawcza należy do rządu, a jeśli ten będzie zwlekał, na pewno ze strony PiS taka inicjatywa zostanie podjęta.

Co na to sądy administracyjne?

W ocenie posła Borysa Budki (PO), do czasu otrzymania pisemnego uzasadnienia wyroku trudno ustosunkować się do zawiłej argumentacji TK w zakresie kryteriów, które mogą być przez ustawodawcę stosowane przy realizacji wyroku.

- Wyrok TK jest wskazaniem, które przepisy i w jakim zakresie są niezgodne z ustawą zasadniczą. Trybunał Konstytucyjny w prawie polskim nie może zastępować ustawodawcy, czyli nie może kreować nowych norm prawnych – mówił poseł. – Wyraźnie zostało to podkreślone w uzasadnieniu orzeczenia i wyraźnie sędzia sprawozdawca podkreślał, że to do ustawodawcy należy wprowadzenie takich regulacji, które wypełnią lukę, która pojawi się po wejściu w życie tego wyroku, a więc po jego opublikowaniu w dzienniku urzędowym. Natomiast dla ustawodawcy zawsze najważniejsze są racje, którymi kierował się TK, dlatego też będziemy czekać na pisemne uzasadnienie tego wyroku – dodał.

Podkreślił także, że Trybunał uznał w uzasadnieniu, iż wyrok nie rodzi po stronie opiekunów żadnych praw podmiotowych ani że nie będzie stanowił podstawy do wzruszenia już prawomocnych decyzji.

- Myślę, że ta ostania sugestia Trybunału będzie weryfikowana przez sądy administracyjne, dlatego, że zgodnie z art. 145 kpa (kodeks postępowania administracyjnego – przyp. red.) jest możliwe wzruszenie decyzji po orzeczeniu Trybunału, dlatego też trudno mi na przyszłość wyrokować, jak po tym orzeczeniu będą zachowywały się sądy czy też organy administracyjne. Dlatego raz jeszcze podkreślam, że do czasu pisemnego uzasadnienia należy wstrzymać się ze stanowczymi osądami co do skutków tego orzeczenia – powiedział poseł Budka.

Oczekiwania i rzeczywistość

- Jesteśmy zadowoleni w 80 proc., gdyż zostało utrzymane kryterium dochodowe, które jest bardzo niskie. Natomiast co do drugiej kwestii, różnicowania ze względu na wiek, jesteśmy zadowoleni, tego właśnie oczekiwaliśmy – powiedział nam Mirosław Sobolewski, sam opiekujący się niepełnosprawną matką.

Fot.: Adam Jankiewicz

Zdaniem Piotra Pawłowskiego, prezesa Integracji, werdykt Trybunału jest sprawiedliwy, ale groźny dla budżetu państwa.

- To jest ukłon w stronę rodzin, które opiekują się od lat dorosłymi osobami z niepełnosprawnością – powiedział PAP komentując wyrok. – Z drugiej strony to wszystko może bardzo dużo kosztować państwo polskie, czyli nas wszystkich – dodał.

Jego zdaniem efektem wyroku powinna być weryfikacja całego systemu świadczeń, ponieważ w przypadku konieczności znacznego zwiększenia liczby wypłacanych świadczeń może nam grozić "demontaż systemu", bo koszty mogą sięgać miliardów złotych.

- Powinniśmy zatem szukać takiego mechanizmu, który dotrzyma wyroku Trybunału, ale nie sprawi, że wszyscy będą mieli mniej pieniędzy – powiedział Piotr Pawłowski. – Premier Tusk kiedyś obiecał wsparcie wszystkim dzieciom z niepełnosprawnością, ale są rodziny, które mogą sobie bez niego poradzić, są też takie, gdzie to wsparcie jest konieczne. Kluczowe jest więc teraz ustalenie, jak ustawić ten system wsparcia dla osób potrzebujących pomocy w naszym kraju. Premier Kopacz zapowiada szybkie decyzje, więc teraz musi podjąć te szybkie decyzje – dodał.

Trybunał wyznaczył ramy prawne

Rzecznik Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Janusz Sejmej w rozmowie z PAP zaznaczył, że Trybunał nie przesądził, jaki model wsparcia dla osób z niepełnosprawnością i ich opiekunów należy przyjąć.

- Co więcej, wskazał, że rozwiązanie docelowe powinno uwzględniać możliwości budżetu państwa i szanować prawa nabyte osób pobierających już świadczenia. Za kluczowe uznał stworzenie całościowego systemu wsparcia – podkreślił.

Dodał, że wypracowanie takich rozwiązań było celem zwołanego wiosną tzw. okrągłego stołu, przy którym zasiedli przedstawiciele rządu i środowisk niepełnosprawnych oraz ich opiekunów.

- Od tamtego czasu pracujemy w pięciu grupach roboczych. Chcielibyśmy wypracować taki model wsparcia, który będzie satysfakcjonował środowiska osób niepełnosprawnych, a jednocześnie wytrzyma go budżet państwa. Trybunał dzisiaj wyznaczył nam ramy prawne, w jakich możemy się poruszać – dodał.

Przypomniał, że świadczenie pielęgnacyjne wprowadzono w 2004 r. i od początku było ono zarezerwowane wyłącznie dla rodziców niepełnosprawnych dzieci, nie obejmowało opiekunów dorosłych osób z niepełnosprawnością.

- Dopiero w 2008 r. TK uznał, że świadczenie należy się także opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych, a rząd zgodnie z wolą Trybunału objął świadczeniami i tę grupę – zwrócił uwagę Janusz Sejmej.

Wprowadzając zakwestionowaną przez TK ustawę, MPiPS argumentowało, że część osób pobierających to świadczenie "nadużywała pomocy finansowej".

Rozprawie w Trybunale przewodniczył sędzia Marek Kotlinowski. Wyrok jest ostateczny i ma być zrealizowany przez ustawodawcę bez zbędnej zwłoki.