Czy łączenie pracy i opieki nad osobą z niepełnosprawnością musi się wykluczać?

Uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od rezygnacji opiekuna osoby z niepełnosprawnością z pracy zarobkowej jest niezgodne z Konstytucją, która nakłada na władzę obowiązek pomocy tym osobom. Choć świadczenie polega na przyznaniu pomocy finansowej opiekunowi osoby z niepełnosprawnością, to faktycznie jest realnym wsparciem dla samego podopiecznego. Rodziny, w których ktoś wymaga opieki innego członka rodziny, również mają prawo do szczególnej pomocy władz. Bezwzględny zakaz zatrudnienia przekracza też zakres proporcjonalności, niezbędny dla ochrony wolności pracy. „Praca i opieka nie muszą się wykluczać” – mówi Marcin Wiącek.

Takie są główne argumenty stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich dla Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi konstytucyjnej osoby pozbawionej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bo nie zrezygnowała z pracy zarobkowej.

W stanowisku dla TK Marcin Wiącek zarzuca art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że w zakresie, w jakim uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jest niezgodny z art. 69, art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 65 ust. 1 Konstytucji.

Rzecznik zgłosił udział w postepowaniu TK ze skargi obywatela, w której zakwestionował konstytucyjność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Właśnie na ten przepis powoływały się organy i sądy odmawiając mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną córką. W myśl zaskarżonego przepisu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wyłącznie osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością, wymagającą stałej opieki (SK 18/22).

Zobacz wystąpienie RPO na omawiany temat, które jest dostępne na Facebooku.

Czym jest świadczenie pielęgnacyjne?

Zdaniem Rzecznika pogląd, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacji z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną jest mylący, choć znajduje on także odzwierciedlenie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych rozpatrujących sprawy dotyczące prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kluczowe są jednak poglądy TK, który uznaje, że „zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest «częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej». Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy), która rezygnuje z zatrudnienia – w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – której te świadczenie ma częściowo rekompensować utracony zarobek.”

Niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia, jego beneficjentem jest cała rodzina, zwłaszcza zaś jej niepełnosprawny członek, który ma w ten sposób zapewnioną możliwość stałej opieki bliskiej osoby i stałego z nią kontaktu. Jest to w istocie świadczenie, które zabezpiecza egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy nimi się opiekują. Celem jest przyznanie wsparcia finansowego w związku z koniecznością ponoszenia zwiększonych wydatków na utrzymanie członka rodziny, znajdującego się w określonej sytuacji.

W ostatnich latach RPO wielokrotnie zabierał głos w sprawie prawa do świadczeń pielęgnacyjnych. Przystępował również do spraw przed sądami administracyjnymi związanych z ich przyznawaniem.

Niezgodność z art. 69 Konstytucji

Art. 69 Konstytucji nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań mających na celu udzielanie osobom z niepełnosprawnościami pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.

Choć z założenia świadczenie pielęgnacyjne opiera się na przyznaniu pomocy finansowej opiekunowi osoby z niepełnosprawnością to faktycznie jest realnym wsparciem dla podopiecznego, korzystającego z pomocy bliskiej osoby. Z tego powodu możliwe jest badanie zgodności zaskarżonego przepisu z art. 69 Konstytucji.

Świadczenie pielęgnacyjne związane jest z ryzykiem niemożności świadczenia pracy z powodu konieczności sprawowania opieki i pielęgnacji nad osobą zależną. Taka konstrukcja nie może być uznana za rozwiązanie wystarczające i spełniające wymogi tego standardu konstytucyjnego.

Podstawowe znaczenie dla zaspokojenia potrzeb osób niesamodzielnych ma opieka sprawowana przez opiekuna oraz związane z nią ewentualne uprawnienia do świadczenia pieniężnego w związku z niemożnością wykonywania pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki. Formalnie mamy zatem do czynienia z ochroną opiekuna na wypadek ryzyka braku możliwości podejmowania aktywności zawodowej, a nie z ochroną osoby z niepełnosprawnością z tytułu ryzyka niesamodzielności.

Uniemożliwia to stworzenie efektywnego systemu pomocy osobom z niepełnosprawnościami opartego na kryterium potrzeb, które powinno być podstawą dostępu do świadczeń. Prowadzi to do sytuacji, że w skrajnych przypadkach z jednakowego wsparcia korzystają opiekunowie osób wymagających całodobowej opieki oraz tych, które potrzebują jedynie zwiększonego wsparcia lub pieczy.

Niezgodność z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 65 ust. 1 Konstytucji 

Konstytucja stanowi, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zdanie drugie).

TK wskazywał, że prawa tego mogą dochodzić członkowie rodziny, która jest jego beneficjentem. Do kręgu podmiotów uprawnionych do szczególnej pomocy należy również rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia.

Rzecznik przypomina, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - ponieważ taka opieka wynika z prawnego oraz moralnego obowiązku - lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w tym celu.

Powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze statusem zawodowym opiekuna skutkuje naruszeniem prawa rodzin sprawujących opiekę nad osobą niesamodzielną do szczególnej pomocy, o której mowa w Konstytucji.

Uzależnienie prawa do tego świadczenia od niepodejmowania zatrudnienia powoduje, że ze szczególnej pomocy państwa wykluczone są rodziny, w których żyją osoby z niepełnosprawnościami, a ich opiekunowie nieformalni, zmagając się z problemami niesamodzielności w rodzinie, łączą aktywność zawodową ze sprawowaniem opieki. Rodziny takie nie korzystają z żadnego realnego wsparcia ze strony państwa.

Tymczasem, z perspektywy uprawnień osób z niepełnosprawnościami oraz ich rodzin do szczególnej pomocy władz, aktywność zawodowa członków rodzin nie powinna mieć rozstrzygającego znaczenia. Tym bardziej, że Konstytucja zapewnia każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65).

Przez wprowadzenie bezwzględnego wymogu rezygnacji z aktywności zawodowej konstytucyjne gwarancje wolności pracy doznają ograniczeń. Zdaniem Rzecznika, ta przesłanka przekracza zakres proporcjonalności niezbędny dla ochrony wolności pracy.

Ponadto wprowadzenie bezwzględnego zakazu zatrudnienia nie znajduje obecnie wystarczającego uzasadnienia, uwzględniając realia i dynamiczne przemiany pracy zarobkowej, a zwłaszcza rozwój nowoczesnych technologii.

Zawieszenie lub ograniczenie prawa do świadczeń - co do zasady dopuszczalne - nie powinno przekraczać określonej miary i być arbitralne. Powinno podlegać ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Tymczasem wykluczenie możliwości pracy zarobkowej opiekuna osoby niesamodzielnej, nawet przybierającej incydentalny charakter, może być ocenione jako arbitralne i nieproporcjonalne.