Usługi asystencji osobistej. Rzecznik Praw Obywatelskich ma kilka uwag

Rzecznik Praw Obywatelskich, Marcin Wiącek, przekazał swoje uwagi, oparte o Konwencję o prawach osób niepełnosprawnych, do ustawy wprowadzającej asystencję osobistą dla osób z niepełnosprawnościami, przygotowanej przez Kancelarię Prezydenta RP. Rzecznik zaznacza również, że wdrożenie usług asystenckich wiąże się m. in. z koniecznością pilnej zmiany systemu orzecznictwa o niepełnosprawności oraz zniesienia ubezwłasnowolnienia.

Podmiotowość a instytucja ubezwłasnowolnienia

Dostępność usług asystenckich jest jednym z najistotniejszych aspektów  deinstytucjonalizacji i poszanowania prawa jednostki do niezależnego życia, zgodnie z jej autonomicznym wyborem. Powinno się uwzględnić konieczność dążenia do kompleksowej i spójnej reformy systemu wsparcia. Wdrożenie usług asystenckich wiąże się np. z koniecznością pilnej zmiany systemu orzecznictwa o niepełnosprawności oraz zniesienia instytucji ubezwłasnowolnienia. 

Komitet ONZ w uwagach dla Polski wezwał do wycofania oświadczenia interpretacyjnego do art. 12 Konwencji oraz uchylenia dyskryminujących przepisów umożliwiających pozbawienie osób z niepełnosprawnościami zdolności do czynności prawnych  Podkreślił potrzebę przywrócenia pełnej zdolności do czynności prawnych wszystkich osób z niepełnosprawnościami oraz przyjęcie mechanizmów wspieranego podejmowania decyzji, które szanują autonomię, wolę i preferencje osoby.

Założenia nie odnoszą się jednak do osób ubezwłasnowolnionych częściowo albo całkowicie, które byłyby zainteresowane skorzystaniem z usług asystenckich. Należy zatem  przyspieszyć prace nad zniesieniem ubezwłasnowolnienia i zastąpieniem jej systemem wspieranego podejmowania decyzji. Rozwiązania powinny szanować autonomię i podmiotowość wszystkich osób z niepełnosprawnościami  i uwzględniać okoliczności, z jakimi mogą mierzyć się osoby ubezwłasnowolnione.

Zakres usług asystenckich

W założeniach przyjęto, że do korzystania z asystencji będą uprawnione osoby od 16 do 65 roku życia. Powiązanie asystencji osobistej z wiekiem aktywności zawodowej może budzić wątpliwości. Asystencja oznacza bowiem wsparcie  osoby z niepełnosprawnością, prowadzone pod jej kierownictwem przez inną osobę, której celem jest umożliwienie jej niezależnego życia. W świetle Komentarza nr 5 do Konwencji usługi asystenckie powinny obejmować również interakcje społeczne i kontakty z rówieśnikami, udział w życiu politycznym i publicznym oraz życiu kulturalnym, rekreacji, wypoczynku i aktywności fizycznej. 

W założeniach konwencyjnych asystencja nie jest zatem ujmowana wyłącznie jako narzędzie wsparcia aktywności zawodowej, czy dostępu do rynku pracy. Założenia sugerują jednak, że odnoszą się wyłącznie do wąskiego aspektu aktywizacji, o którym mowa w ustawie  o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Tymczasem usługi asystenckie są spoiwem wypełniającym luki i niedoskonałości systemu wsparcia osób z niepełnosprawnościami, związane z realizacją innych podstawowych praw jednostki. Z tych względów w założeniach należy podkreślić, że usługa asystencji nie jest formą pomocy o charakterze socjalnym, ale elementem polityki wyrównywania szans. 

W Komentarzu nr 5 do Konwencji podkreślono, że również dzieci i młodzież z  niepełnosprawnościami mogą wymagać wsparcia, aby mieć możliwość spędzania czasu i uczestnictwa w zajęciach z rówieśnikami. Konieczne jest przeanalizowanie,  jak usługi asystencji mogą być świadczone na rzecz jej najmłodszych potencjalnych odbiorców. Łączy się z tym zmiana obecnego kryterium wieku usługobiorcy. 

Górne ograniczenie opiera się na stereotypowym założeniu, że osoby starsze nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wracają na rynek pracy po 65. roku. Prawo do pracy w starszym wieku powinno uwzględniać również zapewnienie odpowiedniego wsparcia w formie asystencji osobistej w przypadkach, kiedy to właśnie niepełnosprawności związane z wiekiem utrudniałyby dostęp do rynku pracy. Traktowanie niepełnosprawności nabywanej w starszym wieku jedynie jako kwalifikującej do usług opiekuńczych wzmacnia stereotypy i utrudnia osobom starszym uczestnictwo w życiu społecznym i zawodowym. 

Wsparcie w formie usług opiekuńczych jest odpłatne, co rzutuje na ich dostępność dla wielu osób, które otrzymują niskie świadczenia emerytalne. Poza tym usługi opiekuńcze mają charakter socjalny i odnoszą się do podstawowych czynności życia. Z tych względów nie można ich traktować jako tożsamych z usługami asystenckimi. 

Budżet osobisty

Założenia nie odnoszą się do jednego z kluczowych elementów realizacji prawa do niezależnego życia, jakim jest „budżet osobisty”. To pakiet środków przyznawanych osobie z niepełnosprawnością potrzebującej stałego wsparcia na sfinansowanie potrzebnych usług. Służą one realizacji tego wsparcia w postaci np. asystencji osobistej, opieki wytchnieniowej, urządzeń i wyrobów medycznych oraz pomocy technicznych, indywidualnych środków transportu dostosowanych do potrzeb osoby z niepełnosprawnością, usług zdrowotnych i innych. 

W Komentarzu nr 5 do Konwencji podkreślono, że środki muszą być przyznawane na podstawie indywidualnie określonych kryteriów i muszą uwzględniać standardy praw człowieka dotyczące godnego zatrudnienia. Muszą być kontrolowane przez osobę z niepełnosprawnością i są jej przyznawane na opłacenie wszelkiej pomocy w oparciu o ocenę potrzeb i jej warunków życiowych. Indywidualne dostosowanie usług nie może oznaczać zmniejszenia budżetu lub wyższych opłat. Dzięki temu dana osoba zachowuje kontrolę nad usługą  i decyduje, jakiego wsparcia w danym momencie najbardziej potrzebuje. 

Decyzja przyznająca prawo do budżetu osobistego na asystencję osobistą powinna mieć formę decyzji administracyjnej, od której powinno przysługiwać odwołanie. Założenia tego nie uwzględniają. 

Poszanowanie autonomii użytkownika

Z założeń wynika, że usługa asystencji osobistej będzie przyznawana w formie decyzji administracyjnej na podstawie oceny potrzeb wsparcia w samodzielnym funkcjonowaniu osoby, wynikającą z tych ról społecznych i zawodowych, które dana osoba pełni lub chciałaby pełnić, przy wykorzystaniu karty zakresu potrzeb. W decyzji ma być ustalana liczba godzin wsparcia tygodniowo oraz obszary, w których osoby z niepełnosprawnością potrzebują wsparcia asystenta osobistego. 

Obawy RPO budzi konieczność wskazania w decyzji liczby godzin tygodniowo wraz z niezbędnymi obszarami wsparcia. Zakres wymaganego wsparcia może być jednak różny w zależności od okresu w danym roku i zmieniających się potrzeb. Wtedy uwzględnienie takich okoliczności, jak wyjazd do sanatorium, udział w rehabilitacji, czy zmiana zakresu wsparcia w związku z pogorszeniem lub poprawą zdrowia  wymagałoby wydania kolejnej decyzji administracyjnej. Wówczas wsparcie asystenta będzie wiązało się z oczekiwaniem na wydanie nowej decyzji. W sytuacji znacznego obciążenia jednostki je wydającej może to prowadzić do niemożności skorzystania z usług niecyklicznych, np. rehabilitacji. 

Należy poddać pod rozwagę wydawanie decyzji  administracyjnej, w której stwierdzano by,  czy dana osoba spełnia wymogi do usług asystenckich, a zakres i forma świadczenia byłyby ustalane w kontrakcie trójstronnym. Gwarantuje to możliwość dostosowania wsparcia do zmieniających się potrzeb użytkownika bez konieczności zmiany decyzji administracyjnej. 

Uznanie osoby z niepełnosprawnością za pełnoprawny podmiot w relacji z asystentem wymaga odpowiednich gwarancji proceduralnych, tak, aby zarówno wybrany kandydat, jak i zakres wsparcia w pełni szanował preferencje i zdanie użytkownika. 

Z uwagi na to, że wskazane elementy powinny stanowić treść umowy, niezbędne jest zagwarantowanie możliwości dochodzenia swojego prawa przed sądem powszechnym. Brak odpowiedniej ścieżki odwoławczej może spowodować, że decyzja co do osoby asystenta oraz zakresu wsparcia będzie mogła zostać narzucona przez organ administracji publicznej. Jeśli zaś zaproponowane warunki nie będą spełniały oczekiwań potencjalnego użytkownika, zostanie on pozbawiony możliwości skorzystania z usług asystenckich - mimo że jego prawo będzie ustalone na mocy decyzji administracyjnej. Ścieżka sądowa powinna być jednak poprzedzona możliwością rozwiązania sporu w drodze mediacji.

Konieczność doprecyzowania definicji członka rodziny

Doprecyzowania wymaga, czy asystentem może być członek rodziny użytkownika lub osoba pozostająca z nim w faktycznym pożyciu czy też będąca członkiem gospodarstwa domowego. Założenia to wykluczają.  

Zrozumiałe wydają się, że spośród potencjalnych asystentów należy wykluczyć osoby, którym przysługiwałoby świadczenie pielęgnacyjne, gdyż świadczenie to jest przyznawane z uwagi na konieczność udzielania wsparcia osobie z niepełnosprawnością. Wprowadzenie takiego kryterium nie powinno jednak prowadzić do pogorszenia sytuacji finansowej rodziny osoby z niepełnosprawnością, gdy członek rodziny pobiera świadczenie.

Pojęcie członka rodziny może być interpretowane szeroko – jako osoby w jakikolwiek sposób spokrewnionej lub spowinowaconej z potencjalnym użytkownikiem usługi. Do RPO zgłaszają się mieszkańcy gmin, w których usługi te nie są świadczone. Ośrodki pomocy społecznej wyjaśniają, że mimo ogłaszania konkursów coraz trudniej jest znaleźć asystenta, który odpowiadałby oczekiwaniom. W mniejszych miejscowościach wykluczenie osób w jakikolwiek sposób spokrewnionych lub spowinowaconych może uniemożliwić znalezienie kandydata, który będzie odpowiadał potrzebom i preferencjom użytkownika. Może to znacznie obniżyć dostępność usług asystenckich. 

Z uwagi na różne definicje członków rodziny należy wyraźnie wskazać, w jaki sposób na gruncie projektu jest rozumiane pojęcie „członek rodziny” i przeanalizować, czy jedna z istniejących już definicji nie będzie pomocna na kolejnych etapach prac.  Zasady co do tego, kto może być kandydatem na asystenta, powinny być sformułowane precyzyjnie.